关于城乡一体化建设的调查分析

——以萧山区为例

 

 

 

摘要：本文以浙江省杭州市萧山区为例，开展社会调查，分析存在问题，进一步提出如何加快推进城乡一体化的对策建议。

关键词：城乡一体化　建设　调查

 

党的十七大指出：“要加强农业基础地位，走中国特色农业现代化道路，建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局。”这为当今中国统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设指明了方向。萧山作为东部比较发达地区，近年来大力推进城乡一体化战略，使农村面貌有了很大改善，农村经济、农民生活水平都大大超过全国全省平均水平。2008年人均GDP增加到1.2万美元，达到中等发达国家水平。

目前,萧山区城乡一体化建设进展比较顺利，成效明显。概括起来，有五个方面：

1．示范村和整治村建设稳步推进。自2003年以来，各级共投入城乡一体化资金16.9亿元，截止2007年底在建城市示范村多层公寓达到161.3万平方米，竣工146.8万平方米，安置52.06万平方米，建成30个农村示范村，194个农村整治村，完成的农村示范村和农村整治村占全区村庄整治规划目标的61.4%，直接受益人口44万人。近一半的农村开展了村庄整治并通过验收，2676户、约8760农民入住农民多层公寓。

2．农村基础设施建设日趋完善。农村康庄工程累计投资5.14132亿元，建设乡村公路491公里，改建桥梁97座，受益352个村。五年来，全区新硬化村内道路416万平方米。供水能力进一步提高，服务覆盖面不断扩大。基本完成了南片地区黄海标高在25米以下的290个自然村的供水管进村工作；黄海标高在25米以上的村庄改水工作进展顺利，较好地改善了南片地区的用水条件；公交城乡一体化顺利推进。

3．城乡生态环境面貌逐步改善。从2005年开始，区财政每年安排不少于3000万元专项资金用于生态区建设及环境整治工程。大力开展生态村、生态镇创建，加强了农村生活垃圾和生活污水的污染防治及农村环境综合整治工作。过去的五年里，全区新增农村河道建设长度300公里，新增绿化面积188.74万平方米，人均增加绿化2.4平方米；新增公共厕所1542座，村均新建公共厕所4.3座；新增垃圾箱（房）12659只，村均新建垃圾箱（房）35只；新增路灯17608盏，村均新安装路灯49盏；消除露天粪坑24608只，消除裸露墙63.72万平方米，全区所有行政村垃圾开始实行集中收集，93个行政村有生活污水集中收集处理，生活污水处理农户达19916户。到2005年底，城区垃圾无害化处理率已达92%以上，东片各镇完善了“户收——村运——镇统一处理”的农村垃圾处理网络。

4．覆盖城乡、全民共享的社会保障体系初步建立。企业职工养老、工伤、失业和生育保险在全省率先实现基本全覆盖。全区各类社会养老保险参保人员达60多万人；医疗保险覆盖面进一步扩大，参保人员达25.64万人；农村新型合作医疗参保人数达到85.7万人，实现萧山农村30分钟“医疗圈”；基本完成新老被征地农转非人员养老保险制度并轨。全区四年间新增就业岗位13.9万个，帮扶8.2万名失业人员实现就业和再就业，城镇登记失业率下降到3.32%，实现农村劳动力转移就业6.9万人。2006年开始，萧山为70周岁以上农村老年人发放生活补助金，为90周岁以上高龄老人和百岁老人发放长寿补助金。

5．城乡文化生活日益丰富。萧山城乡基本形成了布局合理、功能完善的文体设施体系。9个、16个镇分别获得省级东海文化明珠镇、市级东海文化明珠镇称号。文化村建设工作进展顺利，在144个行政村获评区级文化村的基础上，又有52个行政村进入文化村申报行列。文化下乡与送戏进城互动，广泛开展了各具特色、丰富多彩、健康向上的文化体育活动。20个镇、街道（场）举行过文化艺术节和全民运动会。

虽然我区城乡一体化建设取得了一定的实效，但一些存在的问题也影响了加快推进的步伐。一是在推进城乡一体化的认识上，目前还有一部分干部群众的思想没有统一。对要不要搞城乡一体化，城乡一体化搞到什么程度思想认识上还比较模糊。二是规划衔接上，城乡一体化规划与城市建设规划之间存在矛盾，造成新农村规划点需要重新调整。三是受国家宏观调控政策的制约，土地供应偏紧，影响到了城乡一体化建设的推进。四是由于一些村级集体经济薄弱，在城乡一体化建设的资金方面存在一定的困难。五是在城乡一体化的实施过程中，某些具体操作层面的政策还需要进一步完善。六是在城市管理方面，虽然进行了改革和整合，综合管理能力得到了很大提高，但是在管理体制上还存在一些不顺畅的地方，造成了城中村、城郊结合部、周边农村环境卫生的“脏乱差”现象。

 

城乡一体化是一个系统工程，要系统推进城乡空间、经济发展、人口布局、社会福利和保障、生态发展五个方面的一体化，需要统一思想，积极研究对策，加快城乡一体化工作的进程。

1．进一步完善规划，明确布局。一是要进一步细化和完善城市规划，尽快制定完善城区、组团及其周边区域的控制性详细规划，明确这些区域的性质、定位和建设布局，为推进城乡一体化做好规划基础。二是要及时调整城乡一体化的规划，随着行政村撤并和城市规划的细化调整，及时调整各类示范村的布点规划，以避免冲突。三是要逐步统一用地规划和一体化规划，做好两者的衔接。可以进行调整的，要及时调整，便于规划能够顺利实施。

2．进一步创新工作，调节用地。一是在土地指标分配上，给予城乡一体化建设的重点工程土地指标方面的倾斜，促进钱江世纪城、江东工业区等区块的大手笔开发建设。二是充分利用土地周转复耕政策，镇街要加强对拆旧复耕的管理力度，区级有关部门要加强指导和服务，形成良性的循环机制。三是要积极推广党山镇碧苑新村集体土地置换的经验，解决跨村建房的土地问题。四是要加强对空心村的整治和拆除老房子，增加用地指标。

3．进一步利用市场，筹措资金。推进城乡一体化建设，光靠财政资金显然是不够的，重点应该以政策换市场、借助市场求得资金的自我平衡。一是在推进城市示范村的建设中，应鼓励有条件的城中村进行整体改造。在满足规划的条件下，允许部分开发三产用房，或允许部分改造后多余的土地由村自行开发，或将部分多余的土地拍卖收益归村集体，以弥补建设资金的缺口和调动积极性。二是易地建造的城市示范村，也应允许在安置范围外留出适量的商品房，用于平衡建设资金。三是各级政府要按照文件规定的要求，及时足额提供好建设资金。四是可以利用银行借一点、购房者出一点等方式筹集部分先期投入资金。

4．进一步完善政策，加大扶持。对城乡一体化建设中操作层面的一些政策，区有关部门应当进行深入调研，对镇街遇到的问题进行梳理、分析，对有必要制定政策的内容尽快出台统一的政策，便于基层具体操作，利于工作开展。同时，加大区级财政对城乡一体化建设的支持，建议随区财政收入的增长适当增加城乡一体化建设资金的预算支出，对村级的管理机制采取以奖代补方式给予扶持。

5．进一步完善体制，理顺关系。根据城市化发展速度，及时调整和完善城市管理体制。一是要健全城市管理和环境卫生网络。加快城市管理和执法全区覆盖，城区范围内的道路保洁、垃圾收集（包括城中村、无管房等）都应纳入城市环卫体系。尽快落实层级负责的管理网络，对镇街的城市管理和环卫工作，区级主管部门要制订完善相应的标准和考核意见，加强指导和督促。为增加约束力，可以对城市管理和环境卫生经费实行“以奖代拨”，考核验收合格以后给予资金兑现。二是要逐步解决多头管理，多头执法的现象。分析梳理城管、建设、土管等部门和镇街的执法和管理职能，进一步整合职能，明确分工，加强合作，提高执法和管理的效率。三是要调整考核机制。对城区街道、中心镇等要进一步加大在城市建设、城市管理、社区服务等方面的考核力度，突出城市工作重点。