商务部研究院副院长 博导 陈文敬 积极有效利用外资是中国改革开放基本国策的重要内容，也是对外开放的核心内容之一。 人类社会发展史表明，一个民族和国家的进步与兴起无不伴随着对外开放。世界所有发达国家和新兴工业化国家（地区）虽然都有不同的发展路径，但均无一例外地选择了对外开放，这是一个已被历史事实反复证明了的规律。 积极有效利用地外资是中国改革开放基本国策的重要内容，也是对外开放的核心内容之一。中国利用外资几乎从零开始，到2007年底累计外商直接投资逾7500亿美元，已连续15年居发展中国家之首；对外直接投资规模虽然较小，但已取得积极进展，截至2007年底，中国从事跨国投资与经营的各类企业已发展到3万多家，对外投资遍及全球170多个国家和地区，累计对外直接投资金额1000多亿美元。 积极有效利用外资，不仅为中国提升开放型经济水平、进一步拓宽发展空间、优化资源配置和产业结构、促进经济持续稳定增长发挥了重要作用，也对深化国内改革起到了极大的推动作用。 引资序幕 早在1979年1月，邓小平在同几位工商界领导人谈话中指出：“现在搞建设，门路要多一些，可以利用外国的资金和技术，华侨、华裔也可以回来办工厂。”在他的推动下，五届人大二次会议于1979年7月1日通过了《中华人民共和国中外合资经营企业法》，并于同年7月8日正式公布实施。此后，我国又陆续制定了《外资企业法》、《中外合作经营企业法》等，以及有关实施条例和细则。这些法律法规为中国吸引和利用外资提供了基本的法律依据，也为营造一个有利于外商投资的环境奠定了基础。 1986年10月，国务院发布了《关于鼓励外商投资的规定》(即“二十二条”)，进一步明确了对外商投资企业，尤其是先进技术企业和产品出口企业在所得税、土地、水电、用工费用、利润汇出和进出口配额、关税减免、外汇调剂等方面给予优惠，保障外商投资企业享有按照国际通行做法进行经营管理的权利。这些具体政策措施的提出和全面贯彻，有力地促进了80年代中后期中国沿海地区吸收利用外商投资的迅速增长，拉开了以市场换资金、换技术、换管理的引资序幕。 东方风来 但是，就在我国利用外资取得积极进展的同时，受根深蒂固“左”的思想观念影响，对利用外资的批评甚至责难也越来越多。这就是所谓外资姓“资”还是姓“社”的问题。在这种情况下，1992年初，此时年事已高的邓小平亲自视察了中国的南方，并发表了重要谈话。他指出，判断姓“资”还是姓“社”的标准，“应主要看否有利于发展社会主义社会的生产力，是否有利于增强社会主义国家的综合国力，是否有利于提高人民的生活水平。”邓小平的“三个有利于”打消了人们的疑虑，坚定了大胆利用外资的信心，中国对外开放和利用外资出现了前所未有的高潮。 1993年11月中共中央十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出了在新形势下要“改善投资环境和管理办法，扩大引资规模，拓宽引资领域，进一步开放国内市场，创造条件对外商投资企业实行国民待遇，依法完善对外商投资企业的管理，发挥我国资源和市场的比较优势，吸引外来资金和技术，促进经济发展。”根据上述要求，有关部门陆续出台了引导外资投向基础设施、基础产业和企业技术改造，投向中西部地区的政策和措施。 1995年6月，国务院批准发布《指导外商投资方向暂行规定》和《外商投资产业指导目录》。1997年12月，国务院批准了对《外商投资产业指导目录》的修订，对外商投资鼓励类、限制类、禁止类项目做出规定，进一步明确了鼓励外商投资的方向，促进了外商投资的积极性。2002年、2004年和2007年又先后三次修订了《外商投资产业指导目录》。修订后的《外商投资产业指导目录》扩大了国家鼓励外商投资的范围，减少了限制外商投资的条目。 在邓小平利用外资理论指导下，中国利用外资取得了辉煌的成就。自1993年以来，中国一直是发展中国家中最大的外资流入国，到2007年底实际吸收外商直接投资累计已超过7500亿美元；全球最大的500家跨国公司中已有450多家来华投资，有些还把公司总部和研发中心迁到中国。外商投资企业在促进国民经济增长、带动产业技术进步、扩大出口和提供就业机会等方面，都发挥着日益重要的作用。据统计，2007年外商投资企业缴纳的税收近万亿元人民币，占全国税收总额的20%；外商投资企业进出口占中国进出口贸易总额的约60%，而在1985年和1990年时的占比仅为3.4%和17.4%；外商投资企业吸纳的就业人口近5000万，如果加上外贸和劳务输出涉及的直接就业人口则达上亿人。 “走出去”战略 “走出去”是利用外资的新形式。中国经历了20年的以“引进来”为主的对外开放战略之后，积累了一定的经济和技术实力，初步具备了主动参与全球化分工的能力，于是中央在1998年提出了实施“走出去”战略。该战略主要包括：采取对外投资、对外承包工程和对外劳务合作等多种方式走出国门，以充分利用“两个市场、两种资源”，实现中国经济的可持续发展。“走出去”战略的提出和实施，不仅成为中国扩大对外开放的转折点，而且成为提高中国开放型经济水平的重要举措。 实际上，早在改革开放初期中国就有少数国有企业（主要是贸易公司）开始走出国门，开办代表处、公司或设立企业，但大都是“夫妻老婆店”，既不熟悉国际市场情况，经营管理又不规范，结果导致绝大部分企业蒙受损失。这是中国企业在对外开放初期朦胧走出国门的尝试阶段。尽管这一阶段付出了一定代价，但通过总结教训和经验，为后来实施“走出去”战略奠定了基础。 1984-1992年，中国开始形成对外投资管理体制的雏形，主要标志是1984年和1985年分别颁布了《关于在国外和港澳地区举办非贸易性合资经营企业审批权限和原则的通知》和《关于在境外开办非贸易性企业的审批程序和管理办法的试行规定》，初步实现了由个案审批向规范性审批的转变。 1993-1998年，对外投资步入进一步强化管理阶段。1993年，原外经贸部起草了《境外企业管理条例》，并授权作为境外投资企业审批和归口管理部门。1997年还颁布了《境外贸易公司、代表处管理办法》。1999年至今，是“走出去”战略提出及其全面实施阶段。 1999年2月，国务院办公厅转发原外经贸部、国家经贸委、财政部《关于鼓励企业开展境外带料加工装配业务的意见》。这份文件从指导思想、基本原则、工作重点、鼓励政策、审批程序、组织实施等方面，提出了支持中国企业以境外加工贸易方式“走出去”的具体政策措施。在2000年3月召开九届人大三次会议上，江泽民同志再次强调指出，随着我国经济的不断发展，我们要积极参与国际竞争，努力掌握主动权，必须不失时机地实施“走出去”战略，把“引进来”和“走出去”紧密结合起来。之后，国务院相关部门又分别制定了具体实施的配套措施，包括设立外贸发展基金支持中小企业开拓国际市场、为企业走出去建立信息平台、开辟“境外经济合作区”等，有力地促进了中国“走出去”战略的实施。 迄今为止，中国海外投资的数量和规模虽依然较小，但已取得积极进展，并呈现出良好的发展势头。据统计，2006年中国对外直接投资净额211.6亿美元，其中非金融类176.3亿美元（占83.3%），同比增长43.8%。截至2007年底，中国从事跨国投资与经营的各类企业已达3万多家，累计对外直接投资金额1000多亿美元，遍及全球170多个国家和地区。事实表明，“走出去”既是利用“两个市场、两种资源”的必由之路，也是中国经济发展一定阶段和对外开放基本国策的必然要求，有利于充分发挥中国的比较优势，深层次参与国际分工与合作，在国际竞争中培育和发展中国的跨国公司。 利用外资新阶段 从 2002年1月1日起，中国正式开始履行WTO项下的各项义务，逐步放宽投资领域，减少投资障碍，加强投资保护、放松投资管制、减少政府干预。2002年，为适应国民经济结构调整和中国加入世界贸易组织的新形势，中国颁布了新修订的《指导外商投资方向的规定》和《外商投资产业指导目录》。2003年颁布了《鼓励外商投资高新技术产品目录》。 随着中国对外开放不断扩大和加入世贸组织过渡期的结束，2004年和2007年，中国政府又两次对《外商投资产业指导目录》进行修订。特别是《外商投资产业指导目录（2007年修订）》，在2004年版的基础上，进一步扩大了开放领域，如列入鼓励、限制和禁止类条目共有478条，其中鼓励类351条，比原目录增加了94条，占总条目比重由原来的69%提高到73%；限制类87条，占比从21%减少为18%；禁止类40条，占比由原来的9%下降到8%。《外商投资产业指导目录（2007年修订）》尤其鼓励发展节能环保产业，这与限制“两高一资”产品生产和出口的政策措施是一致的。同时，积极促进贸易平衡和区域协调发展，在鼓励外商投资产业目录中不再列入“限于中西部地区”的条目。为了促进中西部地区的发展，2000年中国颁布了《中西部地区外商投资优势产业目录》。2004年7月，对《中西部地区外商投资优势产业目录》进行了修订，以鼓励外商向中西部地区投资。 2005年，国务院发布《关于实施〈促进产业结构调整暂行规定〉的决定》和《产业结构调整指导目录》，将投资项目分为鼓励、允许、限制和淘汰四类。明确规定《产业结构调整指导目录》是引导投资方向，政府管理投资项目、制定和实施财税、信贷、土地、进出口等政策的重要依据。《产业结构调整指导目录》原则上适用于我国境内的各类企业，也是修订《外商投资产业指导目录》的主要依据之一，其中淘汰类直接适用于外商投资企业。 此外，国家还根据国民经济发展和产业结构调整的需要，制定了一系列了政策措施。关于外资并购问题，2002年以来中国逐步完善外资并购政策，相继出台了一系列的相关政策措施。2002年11月4日，我国发布了《关于向外商转让上市公司国有股和法人股有关问题的通知》，标志着暂停多年的外资并购上市公司正式解冻，为外商直接收购我国上市公司非流通股打开了大门。同年，发布了《合格境外机构投资者境内证券投资管理暂行办法》，允许合格境外投资者（QFII）通过托管银行投资于境内A股市场。2003年4月12日，正式施行《外国投资者并购境内企业暂行规定》，这是涉及外资并购的标志性法规，是中国外资并购政策法规的一个突破。2006年8月，《关于外国投资者并购境内企业的规定》出台。新规定是对2003年《外国投资者并购境内企业暂行规定》的修正案，一方面强化了审批环节和反垄断审查，另一方面也试图对外资并购的操作环节，特别是对SPV(特殊目的公司)的设立、跨境换股等技术细节进行了更为细致的规定。外资并购政策正在逐步完善。 关于税收问题，自1979年至2007年，外商投资企业一直享受着低税率的优惠待遇。这在中国对外开放进程中能够大量吸引外资确实发挥了积极作用。但是，随着我国市场经济体制的不断完善，呼吁市场规范和公平竞争便成为各经济主体的最强音。在此情况下，为创造一个公平竞争的环境，内资企业和外资企业所得税法“两税合一”终于迈出了实质性步伐。2007年3月16日，十届人大五次会议通过了《企业所得税法》，并于2008年1月1日起施行。这意味着1991年实施的《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》及1994年颁布的只适用于中资企业的《中华人民共和国企业所得税暂行条例》将完成其历史使命。新税法规定了25%的统一税率，这使所有中国境内的内外资企业处于一个公平的竞争平台上。同时，也使中国利用外资跨入一个新的阶段。预计，在这一新阶段中，对外资的需求开始从数量为主转向以质量为主，资金流动从流入为主转向流入和流出并重，吸收外资的方式从新设企业为主转向新设和并购两种方式并重。 知识产权保护 中国政府高度重视知识产权保护尤其是来华跨国公司的知识产权保护工作。在加入WTO前后，中国政府对与知识产权保护相关的几乎所有法律法规和司法解释都进行了修改，使其与WTO《与贸易有关的知识产权协定》以及其他保护知识产权的国际规则相一致。 中国政府高度重视知识产权保护的宣传普及工作，提高全社会的知识产权保护意识。从2004年开始，中国政府将每年的4月20日至26日确定为“保护知识产权宣传周”，在全社会开展知识产权保护宣传教育活动，营造尊重劳动、尊重知识、尊重创造的良好社会氛围，提高广大公众的知识产权意识。 与此同时，中国政府把打击侵犯知识产权的执法行动作为知识产权保护工作的重点。近几年来，各级专利版权管理部门、工商行政管理机关、海关、公安和检察机关等通力合作，加强有关这方面的法律的执行力度，尤其是针对涉及到与人民生命健康密切相关的食品和药品的专利侵权行为开展了专项执法行动，取得了良好效果。此外，中国海关已经与欧盟成员国、美国等国家共同签署了关于行政法律执行的多边协助协议。2006年12月29日，全国人民代表大会常务委员会颁布了关于加入《世界知识产权组织版权条约》的决定，进一步表明中国政府保护知识产权的决心和行动。 创新利用外资方式 从方法上讲，“引进来”和“走出去”应更好地结合起来。 一方面，要继续积极有效利用外资，加强对外资的产业和区域投向引导，提高利用外资的质量，包括继续限制“两高一资”产品的生产和出口。在制定政策时不要采取简单化的一刀切做法，应对欠发达的中西部地区给予差别待遇，如在税收、用地等方面予以适当政策倾斜，这既符合我国区域协调发展、产业结构调整和梯度转移的要求，也为内外资企业留下一些到中西部发展的空间。同时，要创新利用外资方式，包括境外上市、发行境外债券、转让基础设施经营权、鼓励国际风险投资公司投资中国等多种利用外资方式。 另一方面，进一步推动中国企业“走出去”到境外投资（包括建立境外经济合作区）和开展经营，帮助它们熟悉国际经济贸易和投资环境，按照国际通行的规则办事，培育中国的跨国公司和世界品牌。从目前实际情况来看，需要进一步完善境外投资促进体系，加强风险管理，特别是国有资产管理，加大对“走出去”的金融支持力度。FIC | 
