我国利用外资政策30年发展及其启示

我国利用外资政策30年发展及其启示

 

  上海交通大学凯原法学院  陈越峰

  国家商务部监察局  胡斌

 

1978年以来，我国政府坚持对外开放，积极利用外资的方针政策，逐步完善外资政策体系，扩大开放领域，吸引外资工作取得了巨大成就，外资已经在我国经济发展中扮演了举足轻重的角色。我国利用外资政策对于合理利用外资，促进国民经济健康、平稳、较快增长具有重要的意义。在对我国利用外资政策30年发展进行详细梳理的基础上，通过分析利用外资政策的主要特点、总结主要经验并探究其主要启示，对于促进我国利用外资政策的发展和完善，对于促进我国经济、社会的科学发展都有着极其重要的意义。

    一、30年利用外资政策发展的主要特点

改革开放以来，中国利用外资经历了1979年-1984年的萌芽试探阶段、1985年-1991年的初步投资阶段、1992年-2001年的快速发展阶段和2002年至今的稳定发展阶段。近5年来，中国每年新批准的外商直接投资项目都在三四万个左右，年均实际投资金额超过600亿美元。中国的对外开放度不断扩大，与世界经济的联系更加紧密。[1]

在经历了四个发展阶段后，我国已从一个微不足道的国际投资东道国成长为世界第二大外商直接投资东道国、发展中国家第一大外商直接投资东道国，在就业、投资、产出、税收、国际收支等方面，外资对我国经济的持续、快速增长发挥了重大作用。[2]

在我国利用外资的巨大成绩背后是利用外资政策的不断发展、调整和完善。外资政策决定了利用外资的发展走向。总结我国30年利用外资政策的发展，可以归纳出以下四个主要特点：（1）从重资金到重技术，改革开放初期的利用外资政策着重于引进建设资金，其后对于管理理念、先进技术的引进逐渐重视。（2）从重数量到重质量。在利用外资的早期，着重于数量，一些地方政府长期存在“重数量、轻质量”的思想，“不管好坏，先引进来再说”。对于利用外资的质量实际上没有进行挑剔的可能或者没有充分认识。近些年利用外资政策越来越重视重视，一些地方明确提出“两个污染”——环境污染和精神污染不引进。（3）从重总量到重结构。早期的引进外资政策，重视引资的总量，对于引资结构没有充分的认识，因此出现了外商直接投资的资金来源结构、主体结构和产业结构不尽合理，地区结构不平衡的问题。近年来，引进外资的结构问题越来越得到政策上的关注。开始出现利用外资投向的产业和行业不断向多元化方向发展、利用外资区域不断扩大、利用外资来源愈加多元的发展趋势。（4）从特惠到国民待遇。早期吸引外资进入，主要是靠特惠待遇。随着我国改革开放的不断深入，我国的市场规模不断扩大，内资企业不断发展壮大，为内外投资企业提供一个公平、公正、合理的竞争环境成为了共同的诉求。而吸引外资的也主要不再是特惠政策，而主要是充裕的劳动力、巨大的国内市场、完善的投资硬环境和公平的投资软环境。

    二、30年利用外资政策运用的主要经验

（一）不断完善政策基础

外资政策的运用必须不断完善政策基础。市场经济制度和外商投资法律制度是利用外资政策的制度基础。市场经济的实质是竞争经济，各参与主体应机会均等地参与公平竞争。因此，必须使各参与主体均等地按统一市场价格取得生产要素和出售商品，并公平地承担各种税负。   

我国全面推进依法行政、建立法治政府，不断转变政府管理职能，完善政府宏观管理的水平和手段是外资政策发展的重要基础。必须以此为基础不断提高我国外资政策的透明度，简化外商投资审批程序，公开内部审批规则。从而通过不断完善外资政策基础，确立法治、稳定、公平、有序的市场环境以吸引外商直接投资。

    （二）准确把握政策导向

外资政策的运用，必须准确把握政策导向，注重利用外资与宏观经济目标的相互协调。将国际收支平衡指标列为外经贸发展的宏观监测与调控参考指标。充分利用多边框架下能够享有的制度与政策自主安排空间，构筑有效的产业保护和经济安全体系。

同时，要加强外商直接投资的产业导向和地区导向。通过对利用外资投向的具体引导，使利用外资的总量控制在适度的范围内，使利用外资的经济效益达到最佳的水平。鼓励外资重点投向高新技术产业、先进制造业、现代服务业、现代农业和环保产业。注重引进高附加值、高辐射力、低能耗和处于产业高端的外商投资项目，鼓励外商投资企业加强原材料、零部件本地化配套，延长产业增值链条。严格限制高污染、高能耗和国内产能过剩的外资项目进入。通过政策引导，改善外商投资区域的分布，不断积极引导东部地区重点吸引资金和技术密集度高的外商投资项目，不断扩大中西部地区和东北等老工业基地对外开放的领域和范围，不断鼓励部分发展成熟的劳动或资源密集型产业、加工贸易向中西部梯度转移。 

（三）适时调整政策措施

外资政策的运用，必须适时调整政策措施。在多边规则允许的限度内，对不同商品和产业实行有所区别的贸易和外资政策，对有利于结构升级的商品出口和外商投资给予一定的政策优惠和扶持措施。

通过设立技术标准，调整外资进入的技术门槛。依据产品的技术含量、在国际国内市场的发展前景、生产技术与效率水平的高低等设立技术指标，调整外资优惠政策，鼓励具有先进技术的外资的流入。通过资本市场的逐步开放和金融体制的完善，利用金融创新手段，提高资本市场的国外资本吸纳能力。

根据经济形势的发展和变化，动态调整《外商投资产业指导目录》。推动我国利用外资政策越来越走向法治化的道路，并在我国的社会主义市场经济体制建设和国民经济发展中发挥越来越重要的作用。

    三、30年利用外资政策回顾的主要启示

（一）引进外资政策始终立足于经济需求

在我国国民经济三十年的发展过程中，不同发展阶段往往面临着不同的经济需求。早期引进外资以弥补发展资金缺口，随着由于我国经济总规模迅速扩大，外汇储备不断增加，这一需求从理论上已经消失。早期引进外资的重要目的在于引进先进技术，而这些年以市场并没有换来技术，随着国内大量本土企业壮大，这一需求也转换满足方式。

有学者认为，“在宏观层次上，与绝大多数发展中国家不同，资本/外汇缺口在中国已经成为往事，出现了资本和外汇的相对过剩。在这种情况下，我们继续引进外资、扩大贸易顺差，就要承担资产的收益差问题，因为储备资产收益率较低。在微观层次上，在企业的融资顺序中，股权融资是成本最高的融资方式，向外资出让股权绝不是获得外国先进技术、管理和市场网络的必要条件，因为现金充溢的技术需求者完全可以用现金购买外国先进技术，无需为此永久出让企业红利分享的权利，更不用说企业的控股权了。买不到的技术一般也不可能通过引进外资得到。”[3]因此，我国引进外资政策必将始终立足于我国的经济需求的变化而不断进行调整。此外，与鼓励“引进来”相比，我国对“走出去”的关注度与政策支持力度则将与日俱增。国际经济合作政策的重要性将会不断提升。

（二）引进外资政策始终统领于经济政策

    在我国国民经济三十年的发展过程中，从早期的大力对外开放，到此后不断地推动对内改革。引进外资政策始终统领于经济政策。从2006年开始，素来以“超国民待遇”而闻名的中国外资政策出现了明显的转变。《反垄断法》进一步细化了关系国计民生和国家安全的敏感性行业的政策，完善外资产业准入制度，加强对外资并购涉及国家安全的敏感行业重点企业的审查和监管，确保对关系国家安全和国计民生的战略行业、重点企业的控制力和发展主导权；统一的《企业所得税法》于2008年1月1日开始实施；商务部等部委联合发布的外资并购新规投入实施；政府发布政策限制外资进入房地产市场。[4]这些都提供了充分的例证。

    我国的经济政策在推动发展方式的转变。受经济政策的影响，利用外资政策必将作出不断的调整。转变发展方式也必将是利用外资今后面临的长期任务。环境保护、反市场垄断、国家经济安全等方面的需求和考虑，都将会成为国家及地方政府对引进外资政策进一步调整的考虑因素。外商直接投资必须在促进我国产业结构优化和升级、促进建设资源节约型、环境友好型社会等方面发挥更加积极的作用。

（三）引进外资政策始终服务于经济战略

 在我国国民经济三十年的发展过程中，引进外资政策始终服务于国家的经济战略，从早期的“打开一扇窗”、试图“杀出一条血路”，到出口为导向，又到到投资、需求、出口均衡拉动，再到将提高自主创新能力作为国家战略，我国的利用外资政策始终在不断调整。

很多外资企业将中方提出的技术转让要求当作意图侵犯其知识产权而坚决拒绝；近两年在并购中国企业方面极为活跃的海外财务投资者也没有在技术、经营管理、销售市场等方面给实质经济部门企业以多少实际的帮助。在新的经济战略之下，面向他们的外资政策也必将会进行调整。

     但是，鼓励跨国公司来华投资是一项长期的政策。中国正处于工业化中期，资本要素的投入和积累在相当长的时期都是推动经济发展的关键因素。外商直接投资对于中国提升国际产业分工地位和增强国际竞争力具有不可替代的作用。正如有学者分析所述，中国的方向不会从开放走向封闭，而是提高驾驭开放经济的水平。总体而言，中国利用外资的深度和广度仍将继续扩大，中国外资政策的调整不是要关闭国门，而是要为内外资企业创造平等竞争的环境。[5]