新疆边贸现钞监管存在的问题及政策建议 中国人民银行乌鲁木齐中心支行 高辉 摘要：在国家外汇管理局和各级政府及相关部门的政策支持下，新疆与周边国家边境贸易由起步进入快速发展阶段。可以说，边境贸易已成为新疆对外开放的重要一翼，对拉动新疆国民经济的发展起着非常重要的作用。但是，边境贸易的快速发展使得新疆外币现钞交易量大幅增加，由此引发的一系列问题亦应引起足够的关注。 关键词：边贸 现钞 监管 一、新疆边贸外币现钞交易呈现的主要特点 （一）跨境外币现钞表现为净流入 受旅游购物贸易快速发展的带动，新疆边境贸易出口远高于进口，存在大额贸易顺差，加之边贸进口采用现汇方式结算，决定了新疆是跨境外币现钞净流入地区，且现钞流入量逐年扩大。 （二）外币现钞收汇总量扩大 2001年至2007年美元现钞收汇逐年增长，从2001年0.84亿美元增长到2007年67.5亿美元，2007年现钞收汇总量是2001年的80倍。 （三）外币现钞收汇逐渐占据主导地位 自2001年以来，现汇收入占外汇收入的比重持续下降，由2001年的92%降低到2007年的49%，而现钞收汇方式占外汇收入比重则持续上升，由2001年的8%上升到2007年的51%。 （四）外币现钞主要来自周边国家 我区与世界140余个国家和地区发生对外经贸交往。现钞收汇主要来自于周边国家，其中最大的现钞来源国是哈萨克斯坦和吉尔吉斯。另有少量现钞来源于塔吉克斯坦、阿塞拜疆、加拿大、香港、印尼、格鲁吉亚，阿富汗、中国。 （五）外币现钞主要源于边境贸易 外币现钞主要源于边境贸易，另有一部分源于一般贸易,另有极少量的补偿贸易和进料加工贸易外币现钞收汇。 二、新疆外币现钞交易快速增长的原因 新疆外币现钞收结汇快速增长有着较为复杂的原因和背景，是多方面因素长期共同作用的结果。 （一）客观原因 1.交易习惯 在新疆从事边境贸易活动的主体中，民营或者个体经营者占有相当比例，他们大都使用现金交易，短时间内不易改变其长期形成的交易习惯。同时，境内客商与周边国家客商出于保守商业机密、人身和资金安全等原因考虑，大部分人偏好钱货两清的结算方式。 2. 新疆边境贸易特别是旅游购物贸易交易时间随机不易确定、交易人员分散、现钞结算笔数多的特点与外汇指定银行机构分布不均匀、工作时间相对固定形成矛盾。加之，国内仅有中国银行和工商银行在哈萨克斯坦阿拉木图市各设有一家分支机构，依靠现有银行结算体系无法满足边境贸易发展的需要。另外，我国金融机构对从事旅游购物贸易的非居民金融服务品种很少，非居民使用现钞交易是一种比较方便的做法。 （二）经济原因 一方面，新疆边贸结算直接通汇规模不大，多数边贸结算款需通过第三国转汇，手续费约在千分之三至四左右，大于正常国际贸易结算费用，部分边贸主体为降低成本更倾向选择现钞结算。另一方面，由于周边部分国家对个人所得实行高额的税收征管措施，对汇出汇款有严格的外汇管制政策，使得一些国外个体商户更愿意使用现钞交易，绕过金融机构对个人收入的真实记录，起到逃避税费的作用。此外，银行现钞买卖价与民间外汇市场价仍存在一定价差，携钞入境购物的国外客商和以美元现钞形式收取出口货款的中国私营业主也会选择将美元在民间外汇市场消化。 （三）政策原因 1.旅游购物贸易企业收进外币现钞的目标是用于办理出口核销。旅游购物贸易的基本运作流程是：周边国家客商携带美元现钞入境后，自行或者委托代理人在民间市场将其兑换成人民币在疆内或赴内地采购商品，之后交由有旅游购物贸易经营权的企业代理报关出口，旅游购物贸易企业收取代理手续费。这样，旅游购物贸易企业只有出口报关单，而没有银行外汇结汇水单，出于出口核销的需要，旅游购物贸易企业再通过民间市场购买外币现钞，到银行结汇获得水单后进行核销。按照国家外汇管理政策，旅游购物贸易已不需要核销，但是新疆旅游购物贸易在海关已被纳入边境小额贸易，因此仍然需要进行核销。由于核销需要较大的外币现钞量，企业到银行办理结汇的外币现钞来源较为复杂，部分来源于携带入境，部分来源于新疆民间市场，部分来源于其他省区。出口核销政策一方面使得民间外币现钞交易量增加，另一方面又使民间外币现钞回流到银行体系。 2.按照《境内机构外币现钞收付管理暂行办法》，任何贸易方式均可以外币现钞收汇。这样，新疆不仅旅游购物贸易使用现钞收汇，边境小额贸易以及一般贸易也有一定量的现钞收汇，扩大了现钞交易量。 3.对现钞入境申报管理过松。在政策方面，我国相关法规对外币现钞出境有较严格的规定，而对外币现钞入境则较为宽松，仅要求进行申报。在具体操作中，海关对入境申报单基本未采取认真有效的核对措施。据了解，海关的空白入境申报单随意放置，取得非常容易。对于携钞人填写的现钞数量是否与事实相符，海关很少进行实质性检查、核实。海关在查验签章时有的仅加盖印章，而无经办人签名。入境申报单除印油外无有效防伪标志，如果没有专用人员和专业设备，无法判断印章的真假。上述情况，实际上造成了不法分子在申报单上高填或低填金额均可通关，形成了只要私刻一枚相仿的印章，就可“制造”出需要金额的入境申报单，为其他省区不法途径流入的外币现钞可顺利的在银行进行结汇提供了便利，促使现钞交易量增大。 4.美元在周边各国境内可自由兑换，取得美元比较容易，而周边国家虽对现钞流出有一定限制，但各国家和各口岸对现钞流出管理松紧程度不一，客观上存在能使美元现钞私下流出的通道。 5.新疆对周边国家的出口不同程度受到灰色清关的影响，中方客商在境外集中代理清关中因无法取得主体报关手续，造成货款回流时无法向该国证明其款项来源的真实性，大部分只能委托携钞入境，少部分以私人赡家款名义汇入。 三、新疆边贸大额外币现钞交易引发的负面影响 新疆外币现钞结算方式一定程度上适应了新疆边贸出口特别是旅游购物贸易发展实际，为贸易双方提供了便利快捷的结算手段，但大量的外币现钞交易越来越不适应边境贸易规模不断扩大的需求，不利于边贸长期稳定健康发展，其负面作用日益显现。 （一）资金安全和社会安定受到挑战 边贸现钞结算存在携钞安全隐患。边贸双方一般携带大量美元现钞在约定地点进行交割，在现钞携带过程中存在失窃隐患。大量携带现钞和用现钞交易容易诱发抢劫、诈骗等违法犯罪活动。新疆境内近几年发生的数起抢劫黑市黄牛外币现钞的刑事案件，就暴露出了大量使用外币现钞所产生的社会问题。需要高度重视的是，新疆处在国家反恐前沿，境外反动势力对新疆的分裂、破坏等恐怖渗透活动从未停止，其中通过跨境外币现钞进行恐怖融资成为恐怖势力内外勾结的方式之一，由于对此缺乏有效的监控，通过跨境外币现钞进行恐怖融资成为可能。 （二）增加了银行的交易成本和企业的结算风险 银行收取外币现钞，将直接产生银行的人力点钞和保障现钞安全的成本，同时可能还要承担收到假币、残损币所带来的损失。另外，银行还要承担现钞的调运负担，其中也蕴涵着一定的风险。而采用现钞赊销方式结算的中国出口商因外方失信遭受损失的事例时也有发生。 （三）为非法外汇交易活动，以及孳生各类违法犯罪活动提供了生存的土壤 据乌鲁木齐海关统计，2007年从新疆各口岸携带入境的美元现钞为4.7亿美元，与银行统计数据相差甚远。排除部分人员携带美元现钞入境未申报或少申报以及现钞入境与结汇之间的时间差因素，可以判断还有相当一部分现钞并非由新疆周边国家直接进入新疆境内。从目前初步了解到的情况看，新疆与其他省区有大量美元现钞和人民币资金流动，新疆主要是流入美元现钞而流出相应的人民币。大多数美元现钞流入的最终用途是边贸企业办理出口核销，而资金流动的渠道往往通过民间市场进行。大量美元现钞在银行体系外循环流动，助长了各种地下金融活动。 （四）外汇局监管工作难度加大 1.外币现钞来源的真实性难以核实。相关外汇管理法规要求，出境货物流与入境资金流必须相对应，对以外币现钞结算的，要求银行审核携带外币入境申报单，确认现钞来自境外后方可结汇。但在实际工作中，仅凭入境申报单很难保障现钞来自境外，据部分企业反映有些入境申报单甚至变为有价单证在民间交易，而且纸质入境申报单容易因变造、伪造而使银行难以确认等问题，因此进入银行体系的美元现钞只能完成表面真实性审核，至于其是否来自于境外或来自于进口商都难以确定。 2.入境现钞周转路径不明，存在监管盲点。目前外汇管理政策对国内企业管理较严，对非居民的监管不足，有些方面甚至是空白。目前对非居民携带现钞入境后的监管措施缺失，其携带的入境现钞大多并未交给出口单位进行结汇，而是在外汇黑市兑换，或者在国内采购中直接以外币计价结算，外汇局缺乏相应的监管手段。由于现钞的流失，代理出口企业再从民间市场买入现钞存入银行，实现表面形式合规的现钞核销模式，影响外汇监管的实际效果。 3.现钞结汇后大多以人民币现金形态流出银行，去向不明。目前在新疆，取得旅游购物贸易经营资质的出口企业可在银行开立人民币旅购专户，从该账户可提取任意数额的人民币现钞，造成美元现钞在银行结汇后又当即以人民币现金形态流出银行，由于人民币现金无法跟踪监测，资金流向不明，美元现钞结汇的真实贸易背景很难核实。 4.无完整及时的外币现钞国际收支统计数据，监管困难。从2007年开始，新版国际收支申报系统不再要求进行外币现钞收入申报，而是企业核销时，由外汇局核销部门补录入。这一方面造成外汇局只能在企业核销时才能掌握现钞结算量，现钞数据滞后也不完整而且手工逐笔统计工作量太大，几乎无法用于分析；另一方面也造成外汇局监管难度加大，增加了核销部门的工作量，影响了工作效率。同时外汇局还需对银行进行核查，确保补录入数据的质量，工作难度加大。 5.民间外汇市场管理难度大。由于新疆边境贸易的特殊性，外币现钞流入量大，并且现钞交易市场需求大，使民间外汇市场交易活跃。外汇管理局曾多次与公安部门联合展开打击活动，但由于外币现钞交易地点灵活、交易方式隐蔽，加之外汇管理局受执法手段、人力条件等因素制约，民间非法外汇买卖屡禁不止且有增无减，利用简单的行政、司法手段进行打击效果并不理想。 四、政策建议 （一）利用经济手段合理引导跨境外币现钞流动 结合新疆特殊的地理环境和民族区域特点，可以通过开办外币兑换机构，将民间市场转为外币兑换点等方式，以疏导的方式规范新疆民间外汇市场有序运作，一定程度上能将游离于监管体系之外、活跃于新疆民间外汇市场中的外币现钞纳入合规渠道及监管范畴，便于外汇管理局对外币现钞的监测，也对减少民间非法买卖外汇行为引发的各种违法案件、促进边贸发展和促进新疆经济社会稳定发展产生积极的作用。 （二）各部门形成合力共同加强对外币现钞的监管 外币现钞从流入到结汇再到结汇后人民币资金使用，整个环节涉及多个监管部门。为了解外币资金入境后的整个运动轨迹，各相关部门应各司其责、密切协作，建立快捷有效的信息沟通渠道和长效合作机制，从源头起对外币现钞运动过程实施有效监管。 海关是现钞监管的第一个环节。海关应严格执行出入境人员携钞申报制度，对从各类口岸携钞入境人员申报的真实性要进行核实，防止高报、低报或漏报。同时，海关应将入境旅客申报信息单中的各要素准确录入计算机系统，并与银行、外汇管理局、公安等部门建立系统接口，实现相关部门对现钞入境申报单的联网核查。 外汇管理部门主要侧重于监管外币现钞在银行的汇兑情况，处于整个资金流动管理的下游环节。外汇管理部门应进一步完善相关管理政策。一是尽快填补对非居民的监管盲点，采取有效措施，使非居民携带的外币现钞能直接纳入银行体系。二是修订现行的外币现钞收付管理办法。应仅允许单笔交易额在一定数额以下的旅游购物贸易使用外币现钞收结汇。除特殊情况外，超过一定金额以上的旅游购物贸易和其他贸易方式，不能使用外币现钞收结汇。三是将跨境现钞纳入国际收支系统，实施跨境现钞逐笔申报，确保国际收支申报数据的完整性。 其他部门也要采取措施，配合做好外币现钞监管工作。公安部门要继续加大对非法买卖外汇、地下钱庄的打击力度。民航、铁路等交通部门，对携带一定金额以上外币现钞乘坐飞机、火车等运输工具跨省、跨地区流动的，应事先要求携带人申报资金来源、用途等，经核准后方可放行。 （三）积极稳妥地推进边贸本币结算 实现本币结算可大大减少美元现钞的交易量。为此，应利用建立中哈霍尔果斯国际边境合作中心这一契机，为边贸本币结算在新疆境内的运行搭建一个前沿平台。政府及相关部门要尽快与新疆周边国家银行系统就本币结算及协议内容予以细化，使其更具可操作性。要加强各部门之间政策的协调性，海关和税务等部门应鼓励人民币边贸结算，在报关、出口退税等方面给予适当的优惠政策，切实解决本币结算推进过程中的一些实际问题，尽快实现边贸本币结算。 （四）为非居民提供良好的金融服务 外汇指定银行应积极主动开展业务创新，想方设法为从事旅游购物贸易的非居民提供方便的结算工具和手段，满足非居民的实际结算需要，减少现钞交易。 （五）积极开展政策宣传 外汇管理局要结合当地实际，利用各种有效方式，加强相关外汇管理政策的宣传力度，提高广大涉汇主体依法合规经营意识。同时，要通过深入开展调查研究工作，不断改进和完善政策、制度，切实解决涉汇主体遇到的实际困难。相关监管部门和外汇指定银行应向涉汇主体不断普及国际贸易、国际结算知识，向涉汇主体大力推介、倡导使用安全、可靠的现代化的支付结算工具，努力减少现钞交易。 参考文献： | 
