论IMF圣地亚哥原则对我国主权财富基金立法的借鉴 华东政法大学 苏俊 杨浦区税务局 2008年10月，IMF下属的主权财富基金国际工作组就主权财富基金的以下三个关键领域达成了普遍接受的原则和做法：（1）法律框架、目标以及与宏观经济政策的协调；（2）体制框架和治理结构；以及（3）投资和风险管理框架，这些内容被称之为“圣地亚哥原则”(Santiago Principles)。中国主权财富基金的起步比较晚，而“圣地亚哥原则”的有关内容，可以为完善我国主权财富基金的立法提供很多有益的法律启示。 一、中国主权财富基金的立法空白 “圣地亚哥原则”要求，一国主权财富基金的功能、目标、职责等重要元素应由一国政府来规定。在当代法治社会中，这就要求以一国的法律制度对这些要素进行固定。对比“圣地亚哥原则”的要求以及新加坡、韩国、香港等周边国家或地区的经验，当前，我国主权财富基金的成立和运作，至少在以下方面存在着法律空白： 首先，中国投资有限责任公司（以下简称“中投公司”）的投资目标及进行境外外汇投资的职能缺少法律依据。对于中投公司的目标，到目前为止仍然很不清晰。此外，从中投公司的职能角度看，法律并没有授权人民银行或外管局之外的机构进行外汇储备管理活动。对于公共机构而言，按照“法无明文规定即禁止”的原则，在目前法律尚未修改之前，无论以何种形式将国家外汇资产授权国家外汇投资公司经营都可能存在合法性的问题。 其次，中投经营外汇投资业务的范围限定及风险容忍度缺少规定。目前我国外汇储备的70%仍投资于美国短期国债，其余部分也多投资于欧美的低风险债券，因此风险控制问题尚不突出。但已经有学者指出，在这个问题上法律“不作为”有可能会给今后的投资行为的随意性以及内控机制的薄弱埋下伏笔。 第三，外汇储备管理和运用缺乏规定，外汇资产分类缺少法律依据。《中国人民银行法》仅在第4条和第32条对外汇储备经营有原则性规定，作为中国外汇管理基本法规的《外汇管理条例》，对外汇储备的运用却没有规定，需要进一步补充完善，以反映新形势下我国外汇储备管理的转型和新要求、新任务。 二、中国主权财富基金的立法设计 从“圣地亚哥原则”出发，笔者对中国主权财富基金的立法提出如下建议： （一）关于中国主权财富基金的目标和职能 考虑到中投公司成立的特殊背景，笔者认为在现阶段应从立法层面对中投公司的目标和职能进行一分为二的考量：一方面，从中投公司从事对外外汇投资的功能看，应从立法高度确立中投公司的商业利益导向（即为股东创造尽可能大的利润），尽可能淡化其服务于国家战略的功能，防止授人以柄，使中投公司在境外投资中遭遇不必要的投资壁垒或引起投资东道国的误解；另一方面，由于中投公司除了进行外汇投资之外，还有一个附属功能，就是延续汇金公司代表国家管理国有金融资产、向国有金融机构注资的职能，在这个方面，又应该淡化其商业利益导向，而强调其国家战略功能。实际上，在立法上进行这样的区分是非常有必要的，因为中投公司管理国有金融资产的附属功能，并不是一般意义主权财富基金的功能，而是我国金融改革进程中的特殊情况，与国际社会其他国家的利益并不直接相关。因此，对主权财富基金透明度、对东道国社会责任、投资范围等一般性要求，并不应当适用于中投公司的这部分资产及投资活动。 （二）关于中国主权财富基金的投资范围和投资策略 除了继承汇金公司向国内金融机构注资以外，从上述主权财富基金行为准则的分析可以看出，中投公司在对外外汇投资的范围和策略上，主权财富基金应尽量坚持长期投资策略，并主要应从事纯粹意义上的境外投资，还应尽量防范“返程投资”可能对国内外汇储备所造成的压力。所谓的对“返程投资”的防范，笔者认为应至少限制两种情况，其一为认购中国内地公司海外发行的股份并由该上市公司汇入境内使用的情况；其二为入股境外投资机构（如黑石这样的私人股权基金）再由该等投资基金向中国企业进行投资的情况。 （三）关于中投公司与外管局在外汇投资上的法律分工 在中投公司设立后，其每一笔投资都聚集了国际社会的目光，但与此同时，国际社会也突然发现，除了中投公司在代表中国进行境外外汇投资之外，中国的另外一家政府机构——国家外汇管理局（“外管局”），也在进行着大量的类似境外股权投资，而且似乎其拥有比中投公司更充沛的资金。外管局的这些投资引发了各界的怀疑和讨论。笔者认为，在中投公司设立后，中国的外汇储备盈余大体已经被分为两块，一块是保证国际清偿能力，以高安全性、高流动性和低收益性而存在的资产，这类资产构成外汇储备；另外一块则是实施相对积极管理的、中等流动性和较高收益的外汇投资，后一块则应由中投公司来运作。为保证国际清偿能力而对外汇储备进行流动性管理，和为保证投资收益而对外汇投资进行积极管理，毕竟是两种风格迥异的投资管理，难以通过同一个机构来完成，为解决这种冲突，才构成在外管局之外设立中投公司的必要性。如果外管局和中投公司的投资组合大同小异，那么后者存在的必要性就基本消失。从主权财富基金行为准则角度看，以应付流动性为主要功能的外汇储备与以收益率为主要目标的主权财富基金不仅应在类别上进行分类，在投资原则、投资机构和权限上也应有明确归属。因此，应在法律上确定外汇储备与主权财富基金的划分方式，并对不同部分的管理和投资规定不同的原则和主管部门。在目前中国的法律框架下，管理外汇储备的机关应是中国人民银行（通过其下属的外汇管理局进行），而对外汇储备的管理应以安全性和流动性为第一要义；管理主权财富基金进行外汇投资的应是财政部，通过投资中投公司进行，以追求有管理风险基础上的收益率为第一要义。 | 
