关于我国政府会计监管的思考

 

浙江省台州市体育局  茅盈盈

摘要：政府管会计既是一种历史传统，又是一项法律规定，同时也是大力整顿和规范会计秩序，有力惩治会计领域的“害群之马”，切实保护最广大人民群众根本利益的必然要求。实践表明，我国政府会计监管存在着监管机构权力过度膨胀、权责不对等、多头监管以及民事诉讼机制缺失等问题。为此，政府会计监管必须适度，要建立、健全会计监管的法律、法规体系，理顺各监管主体之间的关系。本文先阐述了政府会计监管的必要性，详细分析了政府会计监管存在的问题，最后提出了相应的解决措施。

关键词：政府会计监管；会计信息质量；行业自律

 

政府会计监管是指为了维护证券市场的有序运转，以保护市场各方参与者利益特别是中小投资者利益为具体目标，由政府有关部门或其授权的会计职业组织或团体为轴心，通过制定会计规范、强制性审计和惩戒等措施，对会计信息处理及其披露进行的一系列规范与制约活动网。政府监管部门的一项基本职能是确保上市公司对外披露会计信息的质量。目前，就我国大多数上市公司而言，占绝对控股地位的国有股股东缺位，分散的社会公众股所产生的牵制力量又很弱小，使得公司内部人控制现象非常严重。因此，上市公司会计信息质量的控制不仅有赖于注册会计师审计规范，还有赖于强有力的政府监督和管理。事实表明，加强政府监管对保证上市公司会计信息质量确实能产生很好的效果，进一步加强和完善政府监管，充分发挥监管在会计信息质量控制中的积极作用，对于改变目前我国上市公司会计信息质量的现状有着重要的意义。

政府的各职能部门承担起了对会计工作进行监管的重任，政府经济职能与行政权利兼容的交差重叠性特征，决定了政府在市场中行使经济调控职能的同时，不可避免的会融入行政干预的色彩，从而产生政府经济行为的非市场依托性，政策法规模糊性，以及相互之间缺少继承性，稳定性，配套性和层次性等复杂现象。我国目前的政府会计监管主体数量众多，且存在着职责不清、权限混乱、重复监管等问题，这大大降低了政府会计监管的有效性。近几年我国经济生活中出现了严重的会计信息失真现象，导致会计工作秩序混乱，困扰了社会主义市场经济的健康运行，会计监管问题因此引起了人们广泛地重视。目前我国正处于计划经济向社会主义市场经济转轨的经济体制转轨时期，市场经济不发达，资本市场尚未完善，旧体制的惯性以及证券市场某些投资者的投机行为，也使这部分会计信息需求者甚至对会计信息并没有真实性的需求。另外，由于我国的个人以及机构投资者数量有限，有相当数量的人对会计信息没有较深的理解，有的可能还看不懂财务报告，客观上也为企业的会计造假行为提供了便利条件。政府和公共机构通过颁布会计信息披露标准、会计准则、审计准则等，对会计信息加工、审计及披露行为进行约束，可以保证会计信自、供给、遏制会计舞弊和审计失责现象，提高资源配置效率，维护市场公平，由此会计监管制度逐步得以建立和完善。因而，现阶段必须加强政府会计监管，提高其运行效率。

对于会计信息的供给者来说，提供会计信息除与其他商品一样要花费明显成本(如会计人员工资等)以外，还要承担一些隐性成本，如为保证会计信息真实、完整，可能泄露企业的商业机密；因真实反映企业的经营成果和财务状况，可能会引起股价的波动或影响企业的筹资能力。对于会计信息的需求者而言，由于与某一特定主体有业务往来或要签订新的合约，因此必须得到这一主体的会计信息。由于双方的信息不对称，供给方就有可能产生舞弊行为。在会计市场中，会计规范的制定权从成本效益角度考虑不应该分散，而应集中于某一团体。会计规范要有一套规则，规则制定者要有一定的权威，这样才能迫使市场的参与者遵循，因此，政府是制定规则的最佳角色，政府就有必要介入会计市场，以保证会计信息的质量。

从某种角度看，企业是委托代理机制上各种契约的联结点，委托方与代理方之间存在着的固有的利益冲突，使作为代理方的会计主体有隐瞒、延迟、虚报会计信息的动机和可能。随着现代企业的发展, 企业规模不断扩大，产生了企业所有者管理才能与企业资产的不对称，所有者无法有效率的经营企业，继而导致了企业所有权与经营权的分离。由每一委托方实施个别会计监管既不可能，也无必要，更不允许(基于代理方正常经营权的维护)。而且“搭便车”的心理会动摇个体的监管动机。彼此依赖、观望的结果，是代理方处于无监管状态，委托方的权益无法得到保障。同时伴随资本市场的发展，股东分散化程度的提高，使得企业所有者对经营者的控制力受到削弱。这时由一个能够代表所有委托方利益的机构或者团体实施会计监管便成为现实的需要，政府责无旁贷地承担了这一重任。

会计信息是一种稀缺资源，体现为一定社会资源在不同利益主体之间的配置，从而产生经济后果。上市公司所提供的会计信息作为一种重要的社会资源，在促进资源优化配置、加强内部经营管理和促进经济发展等方面的作用愈加重要。上市公司会计信息质量状况如何，对于引导证券市场的运行和保护投资者的利益具有至关重要的作用。这样，影响会计信息生成的会计规范制定权、影响决策生成的内幕消息优先获取权，以及借助于信息优势提供虚假会计信息等等，就成为会计监管的永恒话题。而拥有了会计规范的制定权，就能够控制会计信息的经济后果。在会计规范制定权的争夺上，政府以其权威性、制定成本低、易于推广等优势而成为最大的赢家，同时也拥有了维护政府经济利益、分配其他经济主体利益的有利武器。

党的十五届四中全会提出：“国家所有、分级管理、分工监督、授权经营”的国有资产管理体制的方针，在这一国有资产管理体制下，衍生于国有资产的各种权利分散于政府各相应职能部门。在我国，对于企业会计的监管工作涉及的部门很多，监管条例的制定也很繁琐，但这些部门之间是否做到协调统一了呢？答案是否定的，这不仅对会计监管有效性起不到帮助的作用，反而会有负面的作用，部门之间的利益之争、监管政策的朝令夕改都严重打击了企业落实监管政策的积极性。有的学者提出“如果两种不同的会计制度同时并存，那么不仅会造成重复浪费，还会引起混淆。”鉴于此，政府各监管主体应首先明确自己的监管职责，并充分发挥自己的优势，协调合作，才能在此基础上对会计工作实施合理监管。

监管主体的多元化容易出现两个问题：一是各部门之间的职能重叠交错，多头监管，导致监管部门的职能异化，造成部门之间相互协调困难，最终导致无效的监管。二是会造成政府监管效率低下。政府会计监管的政策应是集体协调(包括部门内部的协调和部门之间的协调) 的结果。群体力量在有效机制的约束下能取得“1+1>2”的效应，否则是负面的抵消效应。如对上市公司会计的规范，美国SEC经过慎重的投票表决，将会计准则的制定权转给完全具有民间性质的会计职业界，自己则保留对会计准则的裁定权。该方式既能够充分发挥职业界的才智，又能节约财政经费，更增强了会计准则的公允性，从而提高了会计准则被遵循的程度。日本曾在财政部下设证券司，两者之间呈领导与被领导的关系。该种方式虽增加了委托代理层次，一定程度上会降低监管的效率，但却避免了两者之间的权利之争。

政府会计监管的法规性文件包括会计信息的质量控制体系和法律责任体系，我国现行的会计法规体系依然存在许多不足，主要表现在：第一，会计监管配套的法律法规不完善；第二，缺乏对虚假会计信息认定的法律观念；第三，缺乏对虚假会计信息性质判断的规定；第四，民事赔偿依据模糊；第五，法律责任分担与过失不相匹配。可见，我国现行的会计法律法规体系中，相关配套法规与会计法规衔接不够密切，致使会计监管中发现的大量违规行为得不到及时处理。会计法律法规规定较为笼统，可操作性较弱。

政府会计监管效果的评价一直是监管工作的一个难点，对于企业经营情况的评价我们可以运用多种手段加以考察，尽管财务分析的指标反映出的结果可能会由于造假等因素的存在而不是令人十分信服，但完善的评价体系还是存在的。对于政府的工作怎样加以评价，运用怎样的手段加以评价仍没有一定的标准，这一方面是由于我们对政府会计监管工作的认识是在近一段时期才有所重视的，相应的理论及实证领域的研究还有待深入；另一方面，也不免有政府自身不愿意评价的因素。政府的工作效果好自然政府和公众都满意，一旦效果差政府会失去公众的信任，造成信任危机，而政府存在的基础恰恰是来自于公众的信任和支持，这也就不难理解为何监管效果的评价机制欠缺的原因了。

作为公共物品的政府会计监管难以形成一个合理的价格机制，难以显示统一的社会偏好，易于出现需求过度和供给膨胀的供求机制扭曲状况。前者如使用者对虚假信息陈述恶性案件的过分敏感，新闻媒体、律师等的推波助澜，监管的受益者对政府监管的积极要求而不考虑对整个社会增加的监管成本等，都会导致政府监管所能发挥的作用被不适当的夸大；后者如政府官员任期以及再次竞选的政绩压力，政府过分自信有能力纠正市场缺陷，基于部门利益的争权，政府监管不受成本效益原则的严格约束，监管效果难以考察等，都会导致政府对监管的过量提供，出现监管低效甚至无效，增大社会成本。因此，要得到一个使社会福利最大化的监管政策是不可能的，这就是监管的矛盾。

政府实行适度的会计监管是消除或减轻会计市场失灵的关键。适度的会计监管有利于其他监管主体功能的正常发挥，以及职业界的自觉管理、企业的自主运作、市场的自发调节。弥补政府会计监管中存在的缺陷 最终形成政府、市场、企业和职业界之间的良性循环。适度的会计监管还将使政府监管行为趋向于规范化。另一方面，多头监管存在的负面影响，就是权力中突或者监管真空。针对目前“政府监管分散”的现状，应以立法的形式明确界定财政部门、国家审计机关和证监会等的职责和权限，避免重复监管和监管“真空”，使有限的监管资源得到合理的利用，提高监管效率。

在会计监管问题上，政府的主要作用是弥补市场机制的不足，而不应成为市场的替代，外部监管和行业自律应该相互补充。具体来讲，关于注册会计师审计技术性层面和职业道德方面的规范，应该实行严格的外部监管，由外部监管机构制定，但可以吸收注册会计师的广泛参与。这体现政府监管和行业自律的有机结合。借鉴国际上政府会计监管的经验，行业自律要积极配合政府监管，与政府监管的要求形成有机的统一，弥补政府监管在信息反馈和知识存量等方面存在的不足；政府监管部门也要对行业自律工作予以支持和引导，积极推进行业自律管理体制建设，强化自律组织的技术援助功能，引导会计职业走上健康发展的道路。

随着经济体制改革的深化，市场经济的快速发展，现行会计法律、法规还需要补充和完善。在法律制度上，各相关法律法规应做出较为清楚统一的规定，即不同层次或不同部门制定的法律法规对行政责任方面的规定应统一口径。有关的证券法律法规应进一步明确编造虚假财务报告和对虚假财务报告出具虚假审计报告的民事赔偿责任，使上市公司、会计师事务所违法行为所负民事责任的归责原则清晰明确。另一方面，改革我国的诉讼收费制度，建立比较合理的“风险诉讼”以及集团诉讼的管理规则，尽快建立起证券市场的民事赔偿机制，特别是可操作性的民事诉讼程序，以利于民事赔偿机制的启动。

财政部门应当在明确职责的基础上，树立全局“一盘棋”的观念，强化大局意识、责任意识、协作意识，把会计管理工作融入到各项财政业务中去。另外，做好会计管理工作单靠财政部门的努力是远远不够的，要积极协调税务、审计、监察等有关部门建立会计工作(监管)联系制度，实现信息、资源共享，工作密切配合，齐抓共管。还要充分调动和发挥主管部门和基层单位开展会计工作的主动性和能动性，上下形成合力，共同把会计管理工作做好。

会计人员是单位会计资料的处置者和会计信息的生产者，注册会计师是审计工作底稿的编制者和审计意见的发表者，他们道德水准的高低，对会计信息的真实、完整，审计意见的客观、公允具有重要影响。在现实生活中，尽管会计人员、注册会计师丧失原则、不讲诚信、弄虚作假的成因比较复杂，但最根本的一条，仍是法制观念淡薄，个人及小团体利益作祟。因此，在强调运用硬性法律武器约束会计执业行为、制裁会计违法行为的同时，要通过注重实效、形式多样的继续教育、职业教育等从思想上武装他们的头脑，使“诚信为本、操守为重、坚持准则、不做假账”成为每一个会计职业人员的基本理念和自觉行动。从这个意义上讲，会计监管不仅要依赖法律手段，加大监管的宣传，加强会计人员的职业道德教育也具有不可低估的作用。

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