从政府预算制度改革看财政总预算会计改革的方向

淄博市财政局  刘海静

 

摘要：我国在1998年对预算管理进行了又一次根本改革，众多改革措施的付诸实施，使我国预算会计所处的环境发生了很大变化。本文说明了总预算会计的现状和问题，并从宏观角度说明了构建我国事业单位预算会计体系的思路和路径

关键词：总预算会计     改革方向

 

1998年以来的预算会计改革，对于我国由计划经济向社会主义市场经济转轨过程中各级财政部门和行政、事业单位加强预算管理和会计核算起到了积极的作用，也为我国政府会计向国际惯例靠拢打下了一定的基础。但是，随着经济体制改革和财政管理体制改革的不断深入，各项预算管理改革措施，如部门预算、政府采购制度和国库集中支付制度等相继推出并逐步实施，对现有预算会计核算和管理产生了一些新问题，对政府的会计核算提出了新要求。这在客观上要求对我国现行的以预算管理为中心的预算会计进行改革。

 

一、政府预算制度的改革对政府预算会计制度的影响

政府预算制度的改革对政府预算会计制度的影响主要包括以下几个方面：

(一)部门预算改革的实行对现行政府总预算会计基础产生了根本性的影响

这主要体现在难以进行绩效评价。收付实现制由于不核算长期资产的耗损和不计提固定资产折旧，因此不能充分反映政府公共服务的相关成本，不利于评价年终收支结余。

这主要是我国现行预算会计基础，即除事业单位经营性收支业务核算可采用权责发生制外，总预算会计与行政单位会计实行收付实现制会计基础造成的。收付实现制以现金是否收付为标准来确认收入、支出、资产、负债和净资产，按此标准，固定资产无须计提折旧，具有递延性质的费用不必在以后能产生经济效益若干期内分摊，国家向国外政府和机构的借款和未来应付退休金等无须反映，从而，以收付实现制为基础的预算会计不能反映政府单位的经济业务全貌，提供的会计信息不能用来评价政府及其负责人的业绩、政府控制的资源等。特别是在当今政府职能转变，注重对政府的绩效考核时期，改革我国现行以收付实现制为基础的预算会计核算体系，以提供真实、完整、全面的会计信息，就显得特别重要。

(二)政府采购制度的推行使得政府总预算会计对采购资金的核算从财政拨款数变为实际支出数

随着政府采购制度的推行，政府采购制度形成了新的预算会计信息使用者。政府采购活动的预算会计信息使用者主要有政府采购的主管机构、采购机关、供应商、商品使用者以及纳税人。首先，财政部门是会计信息的主要使用者。其次，采购机关是政府采购事务的实施部门，是政府采购业务的执行者，他们需要通过过去的会计信息来制定采购计划，选择政府采购的方式，也是会计信息主要使用者。再次，参加竞标的企业是采购过程的直接参与者，他也需要预算会计信息。最后，政府采购资金来源于纳税人，因为政府为了实现政府职能和向公众提供公共服务而向纳税人征税从而形成了公共资金。政府花公共资金的行为，在纳税人看来，政府应是受纳税人的委托在管理公共事务中从事公共开支的一个特殊消费者。因而纳税人有权监督这些资金的使用。因此，预算会计要这些使用者的信息需要，原有的预算会计核算要遵循权责发生制和改进财务报告体系。

(三)国库集中收付制度的实施，亦对政府总预算会计产生了重大影响

国库集中收付制度的建立增加了预算会计反映的内容，提高了核算要求。首先，国库集中收付制度的建立，改变了预算资金的流转程序。预算单位用于发放工资、购建固定资产、购买材料及服务等需要的预算资金，不再由财政通过主管部门拨入用款单位，而是由财政部门从国库按规定程序直接拨入职工工资帐户或直接拨付给提供商品或服务的供应商。其次，国库集中收付制度的建立，影响了单位核算内容。行政、事业单位收到的预算资金，一方面表现为收入的增加，另一方面表现为费用的增加(如工资支出等)或非货币性资产的增加(如存货、在建工程、固定资产等)。这就需要对行政单位和事业单位会计制度规定的核算内容进行相应的修改。同样，在财政总预算会计中，也要核算和反映这一资金流向的变化[1]。

 (四)政府预算体制改革要求政府财务报告全面反映政府的受托责任

我国政府财务报告的范围狭窄，提供的信息较为零散且不全面，财务结构不合理，且局限于预算收支信息，这不能全面反映并解脱政府的受托责任。

 

二、政府总预算会计的改革方向

随着政府预算体制改革的步伐加快，按照公共财政理论设计的预算管理模式已开始建立，预算编制、执行等环节的管理制度正在发生根本性的变化，政府总预算会计的客体运行环境发生了变化。因此，政府总预算会计必须进行进一步的改革。

(一)会计核算基础采用修正的权责发生制

与收付实现制相比较，权责发生制的优点就在于，权责发生制会计可向使用者提供如下会计信息：(l)可以表明其政府对所使用资源的受托责任的履行情况；(2)表明政府对其财务的报表中所确认的所有资产和负债的管理责任履行情况：(3)表明政府如何筹集资金并满足其资金需求的情况；(4)可以便于使用者评价政府筹集资金、偿付债务和履行义务的持续能力；(5)表明政府的财务状况及其变动；(6)有助于评价政府在服务成本、效率、成果等方面的业绩[2]。

以德国为例。德国选择在适合成本量化的领域和范围试行权责发生制。德国主要在地方市镇级政府的部分公共服务领域引入权责发生制。其原因主要是：市镇级地方政府的支出更直接地服务于当地居民，其提供的公共产品和服务如垃圾处理、供水、供电等，具有一般市场商品的特点，比较容易量化投入、产出和绩效，更有利于促进地方政府提供高质量的服务。而州政府提供的公共产品，如社会治安、税收征缴等，很难像企业核算一般商品那样计算其投入、产出和绩效，联邦政府负责的国防、外交等事务更无法采用权责发生制核算绩效。

(二)根据当前部门预算编制、国库集中支付制度以及政府采购制度改革的需要，及时制定和修改相关的法规、制度

为了适应政府预算和会计改革的要求，必须相应调整现行的预算会计制度并出台新的配套法律、法规。笔者建议：(l)工资统发中心、政府采购中心应作为一级会计核算的主体，以改变目前的代理性质。(2)设置统一的会计科目。(3)规定统一的账户体系和核算办法。(4)编制统一的会计报表，明确会计信息的提供方式和方法。实施新的政府收支科目分类后，要将工资统发、政府采购等国库集中支付的项目，直接融合到政府预算执行情况的报表信息中，避免单位重复做账，支付与核算、反映脱节的问题。(5)实现核算组织体系的科学分工与协作，强化内部控制与监督。如编制人事部门核定人员编制，确定人员身份，严把工资发放入口关：人事部门核定人员工资标准：财政部门负责工资的发放与核算，并认真编制工资预算、控制预算执行、提供预算执行信息数据。总之，新的政府收支科目分类应充分考虑工资统发、政府采购等国库集中支付项目的核算与衔接问题，实现资源和数据共享，提高预算和国库管理效率，增强财政总预算会计核算和管理的真实性、及时性和准确性，为充分发挥财政职能，加强预算监督，增强宏观调控，提供全面的信息数据与决策依据。

(三)编制、提供政府层面全面的财务报告和业绩报告

编制政府层面财务报告，可高度浓缩且全面、完整地反映政府的财务状况和收支情况，以便使用者评估政府受托责任并作出决策。根据我国的实际情况，政府层面财务报告除了在现金制基础上继续编制政府预算报告外，还应按应计制基础增设资产负债表和业务活动表(或称运营表)。政府层面财务报告的主要优点是可以减少使用者对信息分析和评价的成本。恰当的政府层面财务报告构成了政府受托责任的范围，它可以防止政府逃避应承担的受托责任。形成这些报告所提供的数据对于制定和改进政府预算制度，强制政府改善和提高财务信息的质量方面是有益的。全面的财务报告与政府统一的总预算相配比，从而形成一个更加有效的反馈机制。

 

总之，政府总预算会计必须适应政府预算制度改革的步伐，及时作出相应的改革和调整，从而更好地为国家预算服务，快速、准确地反映政府预算制度的执行情况。

 

 

 

参考文献：

1. 郭海莲.我国政府预算改革的目标与策略[J].山西财政税务专科学校学报,2007,(01).

2. 陈启书.预算会计改革的思路及对策[J].财会通讯(综合版),2007,(03).