上海测绘项目招投标现状分析 上海市测绘管理办公室 朱元溥 李海涛 [摘要] 本文分析了上海测绘项目招投标的现状及存在的一些问题，并提出了完善和改进上海测绘项目招投标工作的若干建议。 [关键词]测绘，招投标，现状分析 测绘是进行各种与地理位置有关的测量和绘制各种地图的活动，它是经济社会发展和国防建设的一项基础性工作，是准确掌握国情国力、提高管理决策水平的重要手段。加强测绘工作对于加强和改善宏观调控、促进区域协调发展、构建资源节约型和环境友好型社会、建设创新型国家等具有重要作用。 做好测绘工作，必须加大测绘市场监管力度，通过各种措施，形成统一、竞争、有序的测绘市场，其中，开展测绘项目招投标是加强测绘市场监管工作中的重要一环。 招投标是分配社会资源的重要手段，通过招投标发挥竞争机制作用，将社会资源分配给管理好、技术强的企业，同时企业为了多中标、中好标，也必须加强管理，提高技术水平。《招标投标法》自2000年1月1日起实施以来，全国一些地方的测绘主管部门对测绘项目组织过一些招投标活动，取得了一些经验教训。上海由于测绘工作的实际以及测绘项目自身特点，测绘项目招投标还处于起步探索阶段。分析当前上海测绘项目招投标工作的现状和面临的问题，对规范测绘市场行为，促进上海测绘市场的健康发展，具有十分重要的现实意义。 一.上海测绘项目招投标工作的现状 测绘分为基础测绘和非基础测绘两种。基础测绘是指建立全国统一的测绘基准和测绘系统，进行基础航空摄影，获取基础地理信息的遥感资料，测制和更新国家基本比例尺地图、影像图和数字化产品，建立、更新基础地理信息系统。其它测绘活动属于非基础测绘。 1.基础测绘项目招投标情况 上海市陆域基础测绘任务由上海市测绘院（甲级测绘单位）承担。1998年起,上海市基础测绘被纳入了上海市国民经济和社会发展计划。上海市测绘院每年向上级部门（上海市规划与国土资源管理局）上报基础测绘实施规划（计划），经审定后，实行目标管理，并按实际完成的测绘工作量核准经费。为保障上海的高速发展，上海在十多年间三次加快基础测绘更新周期。2006年，上海市测绘院为保障上海市域新一轮城乡规划体系建设，又主动提出新的保障机制，把更新周期缩短为半年、一年和两年，为上海城市新一轮建设和发展提供及时准确的基础测绘服务。 上海的沿海航道图测绘主要由上海市海事局 海测大队（甲级测绘单位）承担，任务来自交通部的指令性计划。上海的海洋测绘为上海实现世界航运中心目标起到了重要基础保障作用。 无论是陆域基础测绘还是沿海航道图测绘，作为基础测绘，都属公益性测绘，具有不以营利为目的，工作量大，且涉及国家安全和秘密的特点。基础测绘对质量、时间与安全要求较高。目前来看，上海基础测绘项目基本上实行指令性计划的运作方式，未实行招投标方式。从上海实际来看，应该说还是适应了管理与形势要求，符合基础测绘项目的自身特点。客观而言，上海的基础测绘工作为上海城市规划建设、防灾减灾、环境保护、交通通讯等各领域的信息系统建设和重大工程项目提供了可靠的地理信息支撑，较好满足了上海经济社会发展的要求。 2.非基础测绘项目招投标情况 经调查，上海非基础测绘项目绝大多数属于建设工程、房产测绘业务范围，单独成为测绘项目的情况较少，所以这些测绘项目基本上与勘察设计等项目绑在一起。因此，随着建设工程招标方式的普遍实施，与这些工程有关的测绘项目实质上也实行了招投标，但测绘项目往往并没有成为一个单独独立的子合同，所以，测绘管理部门难以对建设项目中的测绘项目进行包括招投标在内的有效监管。此外，一些与建设工程不相关的测绘项目，数量也较大，如房地产测绘，竣工测绘，地下管线测绘等，但大多每个项目工作量不大，因此这些测量项目也基本未实行市场招投标，基本上由项目单位自身的测量部门消化或指定由与其有合作关系的测量单位承担。 3.上海测绘项目招投标管理主体情况 如前所述，目前上海的基础测绘项目一般由政府或上级部门指定专业测绘单位完成，而非基础测绘项目绝大多数属于建设工程、房产测绘业务范围，难以独立或不易单独确定，测绘管理部门对这些项目也难以进行招投标管理。此外，作为建设工程招投标工作的主管部门，上海市建委专门设有建设工程施工招投标管理部门，负责上海有关建设工程招投标的信息发布、审查监督工作，但该部门在实施具体招投标工作中，没有邀请测绘管理部门参与建设工程中测绘子项目的招投标工作。因此，上海测绘项目招投标管理主体地位薄弱，上海测绘管理部门在测绘项目招投标项目管理中的主体作用还十分有限，如何做好测绘项目招投标工作目前还处在探索阶段。 二.加强上海测绘项目招投标的建议 1.制定《测绘项目招投标管理办法》，增强可操作性和约束力 要从法规层面明确测绘项目的独立性与具体的程序和办法，规范测绘项目招标投标活动，保护国家利益、社会公共利益和招标投标活动当事人的合法权益。 加强对测绘市场招投标的监管，关键要使测绘项目独立或易于确定。由于测绘项目的基础性、前期性特点，在较大的建设工程中，测绘项目通常依附于主项目合同，主项目合同又通常为建设合同。因此，对以建设项目定性的工程，监管部门也自然成为建设等相关部门，测绘管理部门难以插手对依附于建设主项目合同或难以剥离的测绘项目进行诸如招投标、价格、质量等全面有效的监管。这种情况的存在必然影响到统一而相对独立的测绘市场发展进程。因此，建议国家测绘管理部门能与其他相关管理部门进行协调，在建设工程中明确测绘项目的独立地位，并从法规层面对测绘项目的招投标程序和办法作出明确和具体的规定，从而保障测绘项目招投标的开展与监管。 2、建议培育和发展优质的测绘队伍，优化测绘市场竞争环境 目前，以上海为例，在测绘市场化运作基本形成的情况下，仍然存在测绘项目不走市场而内部消化的情况。不少科研、设计、建筑、施工、咨询等单位为达到使测绘工程自我承接消化目的，设立非法人资格的测量部门并以单位法人名义申请测绘资质。一旦测绘资质申请获得批准，则原来应当通过市场落实的测绘项目完全成为这些内设测绘工作部门自行消化的任务，虚化了测绘市场。这种现象不改善，测绘招投标发展无从谈起，测绘的市场化运行和发展必然受到根本性挑战，也会给测绘成果质量管理、公共利益保障和社会安全埋下隐患。 为此，建议通过立法层面，明确要求内设测绘部门应从所属法人单位中剥离，或采取措施限制测绘项目内部消化现象，以保证测绘队伍的“纯洁度”，促进市场公平竞争，在竞争中不断优化测绘市场。 3、强化监督执法，规范测绘项目招投标行为 严格依照法定权限和程序对测绘项目招投标活动实施监督，防止政府部门和个人直接参与和干预具体的招投标活动。联合有关部门开展执法检查，加大执法力度。建立和完善公正、高效的测绘项目招投标投诉处理机制。改进监督手段，建立和完善测绘项目招投标监督网络信息系统，提高行政监督、行业监督和社会监督效能，提升社会中介机构在净化招投标市场环境中的作用。 [1] 杨仰诚等，《淮河流域水利工程测量的招投标》，载《治淮》，2002（4）； [2] 李永明，《加强招投标管理，提高工程监督质量 》，载《内将科技》，2008（2）； [3] 闫秋菊等，《浅析建设工程招投标的状态及现存的问题 》，载《科技情报开发与经济》，2008（6）； [4] 郭福寿，《规范测绘市场的一次尝试》，载《三晋测绘》，1998（2）； | 
