中外煤炭资源分配管理体制之比较

中外煤炭资源分配管理体制之比较

山西财经大学法学院  山西大学商务学院  郭英杰 

 

 

内容摘要：煤炭资源在山西省处于重要的战略地位，这一资源的利用情况直接影响着山西的经济发展，为了更好的审视我省煤炭资源经济发展过程中存在的问题，系统的解决煤炭资源分配体制中出现的贫富分化、环境治理等社会矛盾，本文借鉴西方发达国家的成功经验，以期对于我省煤炭经济的改革有所裨益，从而进一步理顺分配关系，完善分配制度，努力促进经济、社会和人的和谐相处。

关键词：煤炭资源  社会矛盾  分配体制 

 

煤炭资源在山西省处于重要的战略地位，这一资源的利用情况直接影响着山西的经济发展，分配制度是落实社会公正的一项重要指标，合理调整煤炭资源的收入分配制度对于山西具有重要的战略意义。当前，针对我省煤炭资源领域体制中存在的经济分配不公现象，亟需我们认真审视自身的弊病，同时能够放眼于世界，以期能够有一定的指导意义。反观国际上煤炭资源分配体制运营比较成功的国家，其煤炭资源分配体制相对来说比较健全。由于煤炭资源的不可再生性，世界各主要产煤国家对煤炭资源的分配管理均以立法为前提，建立了完善的煤炭资源管理分配制度体系；其次，通常采用采矿租地并辅之以煤炭经营特许设立制度，实施资源勘探和开采许可证制度；再次，实施煤炭资源税收监管制度，在合理开发煤炭资源的同时实施严格的环境保护制度。

一、分配的前提——煤炭资源开采的特许设立制度

作为分配制度的前提，生产占有重要的地位。纵观世界各主要产煤国家，基于煤炭能源的开发利用，在实践中对于煤炭资源的开采都实施特许设立制度——即行政许可。由于每个国家具体情况的差异，导致煤炭资源的特许设立制度存在不同的特点。

以美国为例：美国煤炭资源的来源是对联邦公有土地煤炭资源实行租借。联邦公有土地煤炭资源的租借主要采取两种方式：一是对煤炭资源已勘探清楚并进行了资源评价的矿区，采用招标方式确定开采者；二是对煤炭资源尚未探明及未进行资源评价的矿区，实行勘探和开采优先的办法，即由最早申请者进行勘探和开采。在煤炭资源开采前，由联邦政府对探明的煤炭资源进行评估，确定资源价格。在进一步同联邦政府有关部门和州政府协商的基础上，煤炭协商小组在报纸上发布租借出租公告，进行公开招标。承租者按现金固定红利矿区使用费投标法投标。对投标的中标者，由内政部土地管理局报送司法部，由司法部从反垄断角度进行审查。承租者在付清红利后，被授予租借权。

俄罗斯对于矿产资源开采，采取特许设立制度。根据国家矿物资源法中关于矿产资源开发者必须按照国家有关规定办理采矿许可证的规定，矿物勘探许可证有效期为5年，采矿许可证为20年。如果这两种许可证合二为一，有效期可延长到25年。许可证到期后，持有许可证者可申请更新许可证。采矿许可证采取拍卖和招标两种途径发放。拍卖通常用于小型矿产资源。在拍卖中，买主是为获得矿物资源开采权而提出最高报价的投标人。在招标中，投标者必须满足经营和支付条件以及其他条件，并提出最佳的技术与环境方案。标书由俄罗斯矿物资源委员会和地方政府共同指定的专家委员会负责审定。

在南非，矿物权的所有权属于公有和私有。国家对矿物资源实施登记，并对矿物勘探权和开采权实施管理。按法律规定，土地所有权包括对土地内埋藏的矿物拥有权。国家允许矿物权买卖交易，但禁止转让矿物资源勘探许可证和开采许可证。南非的煤炭资源开采需要缴纳矿区租用费。相关的法律法规规定：对不可再生资源进行开发时，由开发的公司或企业通过支付矿区租用费的方式补偿矿物权拥有者。矿区租用费的支付数额原则上是按生产或收入计算。最后，对于南非的矿场资源经营者建立国家级资源数据库。为有效实施资源管理，国家建立了国家级资源数据库。要求持有资源勘探许可证的企业或公司在资源勘探或终止资源勘探活动后必须将资源勘探数据提交给国家。国家在收到资源勘探数据后随时向公众公布。[1]

二、国家财政收入部分——煤炭资源税收征管及运用现状

作为初次分配中的一项重要内容，对于煤炭资源进行税收征管是必要的。作为重要的经济杠杆，政府利用这部分财政收入可以统筹安排，合理调节收入不公兴建基础设施等诸多内容，但这并不意味着这种权力可以不受限制的行使。约翰·马歇尔法官在马科克洛克诉马里兰州案中提到：“征税的权力事关毁灭的权力。”[2]因此，对于煤炭资源的税收问题，应该审慎的行使，以期让税种和税负能够在经济发展的前提下同时又能为社会的发展提供一定的支持。由于各国的不同的情形，征收的税种和税负也不尽相同：

美国实施的是煤炭资源的有偿使用制度，无论联邦政府的还是私人的煤炭资源，都实施有偿使用。美国煤炭公司开采煤炭，在煤炭资源方面需缴纳三种费用： 1、土地使用费，即土地的出租费。2、权利金，即矿产资源费。无论资源好坏都要交，可称绝对资源地租，按净收入的百分比交纳。露天矿交125%，井工矿交8%。3、红利，可称相对资源地租，各矿缴纳的数量不同。资源条件好的多交一些，资源条件差的少交或不交。

南非是实施采矿税制的国家，而且在实践中运作也比较完善。实施的采矿税制主要有：1、征收所得税。也就是说根据所得税的性质，实施不同的法规和税率；2、对费用支出的扣除。采矿公司的费用支出主要有两种，一种是经常费用，另一种是基本建设费用。基本建设费用包括凿井、矿山设备、开发、一般管理和经营；3、采取资本减让。根据《所得税法》的规定，在通货膨胀期间为鼓励采矿投资采取在税收方面的减让，方法是按年总费用支出的百分比计算；提取环境基金（按法律要求，采矿公司支付一定费用，用于采矿有关的环境恢复）。为进一步完善采矿税制，南非正在考虑充实税制，如实施采矿基本建设投资偿还和勘探税额扣减等。

在苏东剧变之后，俄罗斯借鉴了各国的先进经验，对于本国煤炭资源的税制进行了改革。在实践中主要分为如下几个方面：1、矿物原料基地再生产税。其纳税人是开采国家的矿物的矿藏使用者。根据1995年《矿物原料基地再生产提成税率法》的规定，该税的税率是按对实际开采矿产所取得并销售的初级商品的价值的百分比确定，煤炭为5%。此税款纳入联邦预算并有一部分纳入联邦主体预算，用于国家地质矿产研究工作和矿物原料基地再生产拨款。2、地下资源使用税。按俄罗斯《地下资源法》规定，地下资源使用税是针对矿床探查和鉴定、矿床勘探、矿床开采、采矿和加工生产的废料使用、与采矿无关的地下设施的建设与开发而征收的。该税在各级预算之间进行分配，按法律规定的比例缴入联邦预算、联邦主体预算和有关的地方预算。矿床使用者应交纳的地下资源使用税包括：矿产开采权税、所有的矿物原料或开采的原料税、发放矿藏使用许可证费、矿藏使用税、土地和水域及海底地段使用税、地质资料使用税等。

三、分配制度之环保部分——煤炭资源利用环境保护之考察

由于温室气体的排放和全球污染的日趋严重，世界各国普遍加强了对于能源开采环境保护方面的考察。而由于我省煤炭资源滥开滥采的现状，煤炭资源运营中的环境因素成为了我们不容回避的一项重要内容。由上面美、俄的煤炭资源准入制度中，我们可知：环境部分均占有比较重要的地位。而且很多国家在发展煤矿经济的过程中，环境保护效能直接影响着最终的审批。同时，各国针对本国的具体情形，还出台一些关于环境保护方面的专项法律规范：

美国联邦政府根据法规对煤炭资源开采企业进行环保监督和管理。对煤炭资源开发和利用有较大影响的法规主要有：1977年颁布的《露天开采控制与复田法》、《1990年污染预防法》、《洁净空气法》、《水污染控制法》、《固体废物处理法》、《国家环境政策法》、《濒危物种法》、《联邦土地政策与管理法》和1990年颁布的《洁净空气法修正案》。其中《露天开采控制与复田法》和《洁净空气法修正案》是对美国煤炭资源开采影响最大的环保法规 。

南非作为发展中国家，在煤矿资源开采的过程中，为了避免走先污染后治理的老路，也特别注重环境保护。根据《南非环境保护法》（1989年），南非要求企业未经国家正式批准不得从事矿产资源开采活动。煤炭资源开采时，煤炭生产企业必须保证不对矿区周围的环境造成破坏。如果煤炭生产企业在煤炭开采活动期间造成了对周围环境的破坏，国家将对其实施赔偿处罚。

俄罗斯关于环境保护方面的考察主要是征收环境保护税：根据1991年《自然环境保护法》的规定，俄罗斯决定征收自然环境污染税。征收的税款缴入国家生态基金，用于自然保护措施。凡按规定标准和超标准向周围环境排放和抛弃污染物质，置放废弃物和从事其他污染环境活动的企业，均是自然环境污染税的纳税人。纳税标准基本上是按排放或抛弃每吨污染物为单位计算。

由上可见，国外的煤炭资源开采制度给我国提供了一些比较新的制度体系，一些经验是值得我们去借鉴的。

1、为了确保分配制度的合理和公正，提高市场准入门槛是大多数国家通行的做法。美国的用地权和行业准入制度分离的制度体系，一方面让权力的归属更加明晰，另一方面，也让很多没有相应资质的企业远离这一行业。俄罗斯和南非等国的实践也是如此。用地权的归属使得如果遇到涉及土地塌陷、环境污染问题时，归责更加明晰。而取得资质的困难程度更是让很多没有相应资质的企业不去承担这一风险。同时在困难的准入制度前提下，使得美国煤炭资源开采占据社会资源的比例相对稳定，同时为了避免这一行业因为准入制度的严格带来的投入减少问题，美国还给予煤炭资源的开采以一定的政策扶持。

2、税制的合理编制为煤炭资源的合理的收入结构提供了重要保障。作为煤炭资源收入分配的重要部分之一，政府的财政收入对于平衡收支起到比较重要的作用，但这并不意味着政府征的越多越好，所以编制完整的税负和税种对于煤炭经济的发展有不容忽视的作用。

3、健全的环境保护制度体系。为了避免“生态移民”等问题，美国等国对于环境保护方面的考虑也是比较严格的。制定相应的资源利用环境保护方面的法律法规的是前提，为了解决能源开采给社会环境带来的压力，美国颁布了多项环境保护方面的法律法规，明晰各方应该承担的责任。