中国电力改革市场化之困

作者：来源：日期：2012-9-12 10:32:28 人气：标签：

垄断存与废
岁岁年年人相似，年年岁岁花不同，自1998年6月起，国家电力公司就提出“实行网厂分开，建立发电测电力市场的实施方案框架”，开始进行相关试点改革起，中国电力改革近十载的光阴如同白驹过隙。当时，这种试点好评如潮，毕竟它标志着政府推进建立发电方面的电力市场工作正式启动，打破垄断揭开了一道曙光，“统一、开放、有序”电力市场的形成也刚刚迈开了万里长征的第一步。
然而，在开始几年，电力改革却似乎“岁岁年年花相似”，这种状况随着经济和社会文明的日渐开放和发展，越来越受到社会和部分政府高层的诟病，舆论对打破垄断的呼声也日高。于是，发电、配电环节逐步放开，基本实现了市场化的过程。2002年12月29日，我国电力改革又走出关键性的一步，被分拆后的国家电力成立11家公司，其中包括两家电网公司和五大发电集团，这为电力垄断改革的征途打下了一个攻坚战，业界如是评论说。
悠悠又是数年过去了，近年来，中国电力改革的步伐似乎又有所放慢，电力行业基本上仍采取长期以来垂直一体化的组织结构，由国家电力公司和它的合作投资方垄断大部分电力产品或服务的所有环节，由此导致的垄断优势的滥用屡见不鲜，如强制或者变相强制消费者购买指定经营者的商品，各环节的价外加价也愈演愈烈，造成消费者的负担越来越重，批评之声四起。最近广东电价酝酿上升招来社会各界的强烈反对，最后被国家发改委叫停便是很好的例子。
事实上，人们早就明白，造成这一现象的重要原因就是国家电力公司长期既担负行业行政管理职能，又直接或间接参与市场竞争，既是裁判员，又是运动员，根本无法体现公平的竞争，而没有竞争之下的垄断必然会导致各种侵害消费者权益的行为层出不穷。更为严重的是，垄断经营在垄断了供给的同时也垄断了生产经营成本、费用等信息，特别是建造费用的信息，导致建设工程公司谎报费用，社会公众与监管部门也难以发现，从而导致电力系统的低效率和低收益。
面对此种质疑，发改委某高官前不久就透露认为输电和配电要逐步实现分离，在经济规制方法上也应逐渐采用最高限价等激励性规制，以提高规制效率。最终实现发电商、电力营销商、最终用户间相互选择，自由买卖电力，在批发和零售两个层面建立竞争性的电力市场，创造一个由市场决定价格的机制。

电价升与降
电价改革是电力市场改革的核心问题，也是社会最为关心的问题，它关系到家家户户的切身利益。然而，沿袭了多年的计划经济思维仍深深影响着电价的制定。当前，我国的电价并没有放开，还是由计划审批执行。电价管制导致我国现有电价体制目前基本形成几大区域电力市场，没有真正地建立市场。
即便如同上述将垄断性业务和竞争性业务分拆之后，发电完全放开，电网作为收购方，虽然理论上讲可以谁便宜就买谁的，但因为目前缺电，不管成本高低，电网都得揽下来。电价不先市场化、区域市场，在形成过程中都会遇到很大的困难，有识之士如此痛心疾首地说。
尤其是在现实的状况下，电价主要是依据被管制企业自报的成本，而不是合理的社会平均成本，这导致了“一厂一价”甚至“一机一价”的出现。企业不仅没有降低成本的压力，而且这还会诱使企业虚报成本，结果是成本涨多少价格也涨多少。其负面效应不仅在于损害了国内设备制造企业的利益，更严重的是，由于引导市场的价格信号失真，不能正确引导资金投向，导致新建一些不具备市场竞争优势的电厂，使发电和电网的效益扭曲，宝贵的电力投资资源被不合理配置。
“电价改革是电力市场化改革中的一个关键环节，它关系到电力体制改革能否取得成功。当前，我国的电价形成机制尚不合理，应通过配套措施逐步改变电价形成机制，发挥价格的资源配置作用。”某高官的话无疑一定程度上表露了政府对未来电价的改革方向。
从更根本上说，电价的降低有赖于电力行业的竞争，而加强竞争又有赖于放宽电力业的市场准入限制。纵观当今国际的主流经验，由于经济规制是低效率的，国际上的改革潮流是放松价格、投资、市场进入等方面的规制，积极引入市场竞争机制，这对电力领域也不例外。

输配合与分
电监会资深电力专家杨名舟如是认为：“厂网分开和输配分开是建立电力市场的两大支撑，厂网分开是电力体制改革的核心，输配分开是改革的灵魂。输配分开不取得真正突破，厂网分开和输配分开不同时推进，根本无法建立电力市场和形成完善的市场机制。”
因此，可以说，输配能否分开是决定中国电力改革市场化能否推进的一大关键因素，输配不分开，零售端就不能形成多家买方市场，价格形成也很难，很多相关的改革措施都将可能落空。
在垂直一体化垄断企业经营模式和输配售不分的企业经营模式下，输配环节的自然垄断属性自然也就和销售联系在一起，用户处于被限制的地位上；唯有输配业务和销售业务的分离，才有可能使用户在电力交易过程中处于平等的市场地位上，才能有利于弱化销售业务的自然垄断性质，使得其在电力销售业务中和用户的交易地位更加均衡，有利于维护广大电力用户的合法权益。
虽然现在输配分离已经获得广泛的共识，然而还是有不少人认为无论从安全角度考虑，还是从经济角度考虑输配分离都不适合直接参与市场竞争。因此，他们认为适当地通过市场机制引入竞争能够更好地实现资源的优化配置，但输、配环节则依然需要在国家的严格监管之下适度垄断。
鉴于此，有学者也提出，从国际经验、我国电力企业的现状和用户的现实来看，输配和销售环节宜采用环节的业务分离而非企业实体分离的模式，即不对目前我国的电网公司按照业务环节进行实体性企业分离，而是在电网公司内部以输配和销售业务环节为基础进行业务分离，实行输配业务和销售业务进行严格区分、独立核算，在综合考虑各种历史因素之下，这或许是现行条件下比较可行的做法。
除此以外，我国输配分离还面临的一个实际情况是我国地方电力，特别是省级地方电力，大多是伴随着“集资办电”产生并形成规模发展的，或是以小水电为主的地方电网经营企业，或是在国家电网覆盖不到之处，尤其是老少边穷地区，由当地政府和人民群众投入了大量的人力、物力和财力，经过艰苦创业和多年的积累发展起来的，它们是国家电力工业的重要组成部分，并为当地的经济发展做出了重要贡献，如果将它们取消不但不现实还会引发种种困顿。因此，学界建议，可以地方电力集团公司或小水电集团公司为基础，建立地方电力控股集团公司，控制本行政区域范围内的销售县和自管自供县供电企业，使其与国电一同构成一个充满活力的输配电市场，进而实现我国电力市场的全面竞争。
此也可谓一举两得，然而具体的实施方案还需要进一步深化，中央与地方的利益也需要进一步协调，如何协调人们还是拭目以待。
如果缺少一个没有自身特殊经济利益的、中立的、权威的组织机构来协调各方利益冲突，并按照市场化的正确方向组织、引导和推进改革，垄断存与废，电价升与降，输配合与分等一系列问题的解决都将可能沦为空谈，因此，尽快在我国建立一个中立而权威的专门协调管制机构来推进电力工业的改革或许更为紧迫、现实，国人期待着……

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